Разбалансировка бюджетной системы РФ
Бюджетная система РФ испытывает серьёзный дефицит, главный источник проблем – бюджеты регионов и Пенсионного фонда
Бюджетная система Российской Федерации состоит из трёх основных уровней:
- федерального бюджета;
- региональных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов (далее – региональные бюджеты и ТГВФ), в этом обзоре они будут рассмотрены вместе;
- бюджетов государственных внебюджетных фондов (ГВФ), состоящих, в свою очередь, из трёх частей – Пенсионного фонда РФ (ПФР), Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) и Фонда социального страхования РФ (ФСС).
Если исключить из бюджетов межбюджетные трансферты, то заметно, что региональные бюджеты (включая бюджеты ТГВФ) стабильно дефицитны на протяжении последних четырёх лет, и проблемы в экономике на них отразились не сильно, основной удар кризиса пришёлся именно на федеральный бюджет, и, частично, на бюджет ПФР.
Межбюджетные трансферты
Многие бюджеты не могут полностью компенсировать свои расходные обязательства только за счёт доходов, законодательно за ними закреплённых, и вынуждены рассчитывать на помощь других бюджетов.
Межбюджетные трансферты в нижеприведённой таблице составлены как из трансфертов общего назначения, так и из целевых трансфертов, которые зашиты в соответствующих расходных статьях.
Как видно из таблицы федеральный бюджет является чистым донором, в 2015 г. его чистые трансферты бюджетам других уровней составили более 4,5 трлн. руб., большую часть из которых получили региональные бюджеты (совместно с бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов).
Таблица межбюджетных трансфертов за 2015 г., млрд. руб.
Федеральный бюджет страдает от падения нефтегазовых доходов
Одна из ключевых причин углубившегося дефицита российского бюджета – сократившиеся нефтегазовые доходы, которые находятся в распоряжении федерального бюджета. Падение цен на нефть не было полностью компенсировано девальвацией российского рубля, и в результате в 2015 г. федеральный бюджет получил доходов даже меньше, чем в 2014 г.
Хотя нефтегазовые доходы по-прежнему занимают лидирующую роль в наполнении федерального бюджета, их доля впервые за пять лет упала ниже 50%. Всё большее значение приобретают доходы, связанные с внутренним производством, рост которых существенно ускорился с 2013 г., и прочие доходы (в основном связанные с использованием госимущества), показавшие значительный прирост в прошлом году.
Рост расходов несколько замедлился по сравнению с предыдущими годами, но, в отличие от доходов, остался положительным. Сильный рост расходов на национальную экономику в 2014 г. был почти полностью сконцентрирован в декабре этого года (свыше 1,5 трлн. руб.) и был связан с девальвацией рубля. В абсолютном отношении наибольший рост продемонстрировали расходы на национальную оборону, в прошлом году темпы их роста выросли.
Больше всего средств федеральный бюджет тратит на поддержку других уровней бюджета, и если эти трансферты исключить из доходов и расходов, то федеральный бюджет остаётся профицитным даже с учётом падения нефтегазовых доходов.
Основной источник финансирования дефицита федерального бюджета – займы на внутреннем рынке. В 2014 г. бюджет занял около 4 млрд. руб., но потратил их только в 2015 г.
Доходы федерального бюджета
* Доходы от использования имущества, от оказания платных услуг, от госпошлин и т.д.
Расходы федерального бюджета
* Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
** Жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды, физическая культура и спорт, средства массовой информации
Источники финансирования федерального бюджета
* (+) уменьшение остатков, (-) увеличение остатков
Доходы, расходы и источники финансирования федерального бюджета
* (+) уменьшение остатков, (-) увеличение остатков
Бюджеты регионов РФ зависимы от трансфертов
С региональными бюджетами, включая бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, ситуация пока относительно стабильная. Ключевыми источниками финансирования по-прежнему являются налог на прибыль и трансферты от других бюджетов (в первую очередь, конечно, федерального), причём их отрыв от других источников растёт опережающими темпами.
Расходы не показывают особой склонности к росту, почти везде, за исключением только здравоохранения, за последний год наблюдается стагнация даже в номинальном исчислении, с учётом же инфляции все расходы (кроме здравоохранения) с 2014 г. сократились. Особенно сильный провал наблюдается в расходах на жилищно-коммунальное хозяйство – с 2011 г. средний темп их снижения составил 3%.
Тем не менее, без трансфертов региональные бюджеты стабильно дефицитны (в 2015 г. дефицит оставил 2,8 млрд. руб.), и в последнее время ситуация пусть и медленно, но усугубляется.
Региональные бюджеты практически не используют займы на внешнем рынке для финансирования бюджетного дефицита, в основном занимая на российском рынке облигаций.
Источники финансирования региональных бюджетов и ТГВФ
* Налоги на совокупный доход, налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ, налоги на товары, ввозимые на территорию РФ
** Доходы от использования имущества, от продажи активов и прочие
*** (+) уменьшение остатков, (-) увеличение остатков
Расходы региональных бюджетов и ТГВФ
* Общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, охрана окружающей среды, культура, кинематография, физическая культура и спорт, средства массовой информации, обслуживание государственного и муниципального долга
Пенсионный фонд РФ
Источники финансирования Пенсионного фонда РФ складываются из двух компонентов – из страховых взносов и трансфертов других бюджетов (в первую очередь федерального). После провала в 2014 г. (когда трансферты составили 66% от страховых взносов) межбюджетные безвозмездные отчисления вернулись на прежний уровень (около 85% от страховых взносов). Без помощи со стороны других бюджетов ПФР в 2015 г. ощутил бы дефицит в размере 2,3 млрд. руб.
Также ПФР начинает более активно финансировать свой дефицит самостоятельно, увеличивая займы на внутреннем рынке.
Источники финансирования Пенсионного фонда
* Доходы от использования имущества, оказания платных услуг и прочие
** Изменение прочих остатков средств бюджета ПФР, временно размещенных в ценные бумаги, изменение остатков средств пенсионных накоплений бюджета ПФР, переданных управляющим компаниям
*** (+) уменьшение остатков, (-) увеличение остатков
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования РФ
С двумя другими государственными внебюджетными фондами (ФОМС и ФСС, их доходы и расходы значительно меньше, около 30% от ПФР) ситуация несколько иная – межбюджетные трансферты никогда не играли существенной роли в их доходах, особенно в последние годы, когда трансферты уверенно стремятся к нулю. Таким образом, страховые взносы полностью обеспечивают расходные обязательства этих фондов, уже практически независящих от межбюджетных переливаний, и их бюджеты стабильно профицитны на протяжении последних лет.
Источники финансирования ФОМС и ФСС
* Доходы от использования имущества и прочее
** Изменение прочих остатков средств бюджета ПФР, временно размещенных в ценные бумаги, изменение остатков средств пенсионных накоплений бюджета ПФР, переданных управляющим компаниям
*** (+) уменьшение остатков, (-) увеличение остатков
Как можно профинансировать дефицит бюджета
Для покрытия дефицита бюджета у российского правительства есть два основных источника – в первую очередь, резервы и, во вторую, займы (как на внутреннем, так и на внешнем рынке).
Резервы на покрытие дефицита федерального бюджета (через трансферты от которого будет ликвидированы и дефициты других бюджетов) хранятся в Резервном фонде. Если Резервный фонд будет тратиться такими же темпами, как и в последние полтора года, то он полностью исчерпается к сентябрю 2017 г., то есть уже через год, и правительству придётся использовать второй вариант.
Как мы уже писали ранее (см. обзор Внешний долг экономики России) при текущей доходности российских государственных облигаций правительство может занять ещё $73 млрд. (или 4,7 млрд. руб. по текущему курсу) на внешнем рынке, сравнявшись при этом с США по стоимости обслуживания долга. При условии стагнации российской экономики и сохранении дефицита консолидированного бюджета на уровне 4% от ВВП полученных средств хватит почти на два года.
Есть и ещё один источник, который поможет на какое-то время стабилизировать бюджет – приватизация. У правительства запланирована продажа 19,5% Роснефти и 50,1% Башнефти, что при их текущей капитализации составит около 1 трлн. руб. Скорее всего, приватизация этих двух активов состоится в 2017 г.
Итак, Резервный фонд, иностранные кредиты и приватизация пакетов Роснефти и Башнефти могут профинансировать бюджетный дефицит ещё на три с половиной года, которые, стоит надеяться, будут использованы правительством для масштабных структурных реформ отечественной экономики.
Резервы российского правительства
Для покрытия дефицита бюджета у российского правительства есть Резервный фонд, основная задача которого как раз и состоит в том, чтобы обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения нефтегазовых доходов. Текущая ситуация полностью удовлетворяет этим условиям, и с начала 2015 г. Резервный фонд постепенно истощается, покрывая бюджетный дефицит.
Объём средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния
У Фонда национального благосостояния (далее – ФНБ) задачи иные – он призван покрывать дефицит именно Пенсионного фонда РФ. Однако, как уже было отмечено выше, значительная часть доходов ПФР составляют трансферы из Федерального бюджета. И в случае исчерпания средств Резервного фонда основным донором ПФР вполне может стать ФНБ, что, соответственно, сократит расходы федерального бюджета, который избавится от необходимости направлять значительные средства на трансферты Пенсионному фонду. Таким образом, ФНБ может сократить дефицит федерального бюджета, не отклоняясь от своей официальной миссии.
Структура Фонда национального благосостояния на 1 июля 2016 г.